Rechtsexperte über Infektionsschutzgesetz: „Das Grundgesetz kennt keine Notstandsklauseln“

Schon vor der heutigen (12. November) Anhörung zum neuen Entwurf des Infektionsschutzgesetzes wurden auf der Webseite des Gesundheitsausschusses verschiedenste Stellungnahmen veröffentlicht. Sie reichen von einfachen Anmerkungen in ein paar Sätzen hin bis zu wissenschaftlichen Expertisen. Bemängelt wurde vor allem die kurze Frist zur Stellungnahme, die angesichts der Eile gewährt wurde.

Kritik an dem Gesetzentwurf hagelt es von Professor Hinnerk Wißmann, Geschäftsführender Direktor des Kommunalwissenschaftlichen Instituts und Lehrstuhl für Öffentliches Recht. Die Regelungen des Paragrafen 28a Infektionsschutzgesetz hätten angesichts der konkreten Umstände „nur deklaratorische Wirkung“.

Eine durchgreifende Rechtfertigung staatlicher Eingriffe ist damit nicht verbunden“, betont Wißmann.

Verfassungsrechtlich gefordert sei ein „krisenadäquater Regulierungs-Mix aus gesetzlicher Auffächerung von Maßnahmen, Befristung aller Sonderregeln und ergänzender Absicherung von parlamentarischer Transparenz und Rechenschaft der Regierung“.

In einer kritischen Debatte über die Maßnahmen des Herbst-Lockdowns schalte sich nun der Bundestag mit Anträgen ein, um zu einer weitergehenden parlamentarischen Beteiligung zu kommen, sagt Wißmann.

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Die Notlage – ein Dauerzustand?

„Aus der Not- und Krisengesetzgebung schleichend einen Dauerzustand zu machen, ist demokratie- und freiheitsschädlich“, urteilt der Rechtsexperte. Aus diesem Grund sei besondere Aufmerksamkeit denjenigen Bestimmungen des vorgelegten Gesetzentwurfs zu widmen, die „weitreichende staatliche Eingriffe in die Grundrechte zu rechtfertigen“ suchen.

Wißmann führt an, dass es unstreitig sein dürfte, dass Paragraf 28 Infektionsschutzgesetz als sehr spezifische Norm des besonderen Gesundheitsgefahrenrechts

ursprünglich nicht dazu gedacht war, auf unbestimmte Zeit gegenüber Jedermann praktisch jede hoheitliche Maßnahme zu rechtfertigen…“.

Es gehe darum, eine eingrenzende, konkret verursachte und konkret bekämpfbare Notsituation schnell und effektiv einzugrenzen. Eine gesamtstaatlich beziehungsweise global verbreitete hoch infektiöse und zunächst nicht behandelbare Viruserkrankung habe dem Gesetzgeber und der Bevölkerung bei Erlass solcher seuchenrechtlicher Bestimmungen nicht als gesetzlich erfasste Gefahrenlage gegolten, die durch Ordnungsrecht und andere staatliche Maßnahmen real und umfassend bekämpft werden kann, „sondern als schicksalhafte Fügung“.

Der nunmehr eingeführte Paragraf 28a beziehe sich ausdrücklich nur auf die Bekämpfung von SARS-CoV-2, enthalte also keine allgemeinen Regelungen, sei aber nicht eigenständig befristet. Ein Rangverhältnis der dort aufgeführten Maßnahmen, beispielsweise Maskenpflicht,  Versammlungsverbot und Schließung von Einrichtungen, gebe es nicht. Sämtliche Maßnahmen „können“, so wird ausdrücklich von Wißmann hervorgehoben, als Ermessensentscheidung der zuständigen Behörde festgelegt werden.

Er kritisiert: „Die Regelung des Paragrafen 28a Infektionsschutzgesetz zählt ausschließlich Schutzmaßnahmen auf, die allesamt aus den landesrechtlichen Coronaschutzverordnungen der Bundesländer bekannt sind, welche in den letzten Monaten erlassen wurden. Es wird sozusagen ‚rückwärts‘ in die Ermächtigungsnorm das aufgenommen, was das eigenständige Verordnungsrecht zuvor auf der Grundlage des Paragrafen 28 Absatz 1 Infektionsschutzgesetz bereits als Regelung festgelegt hat.“

Materieller Kontrollmaßstab für den Eingriff in die Freiheitsrechte bleibe der Tatbestand aus Paragraf 28 Absatz 1.

Das bedeutet, dass damit weder Grundrechtseingriffe eigenständig gerechtfertigt werden können, noch dass eine Begrenzung der bisher schon möglichen Grundrechtseingriffe nach Paragraf 28 I 1 Infektionsschutzgesetz stattfindet“, betont der Experte.

Der bisherige Gesetzentwurf verpasse ein „angemessenes Transparenzniveau und damit eine Chance auf bessere Rechtfertigung der Corona-Maßnahmen“.

Wollenschläger: „Das Grundgesetz kennt keine Notstandsklauseln“

Der Rechtsprofessor Dr. Ferdinand Wollenschläger konnte aufgrund der Kürze der Zeit nicht im Detail den kompletten Gesetzentwurf würdigen. Er bezeichnete sein 42-seitiges Dokument als „Kurzstellungnahme“. Unter anderem führte er aus, dass das Grundgesetz keine Sonderverordnungsbefugnisse für den Fall eines Gesundheitsnotstands vorsehe.

Dabei nimmt er Bezug auf Artikel 80 Grundgesetz, wonach dem Parlament zwar erlaubt sei, Rechtssetzungsbefugnisse an die Exekutive zu delegieren, allerdings würden diese gleichzeitig begrenzt.

Hinter der engen Anbindung der exekutiven Rechtsetzung an das hierzu ermächtigende Parlamentsgesetz und der damit einhergehenden Absage an eine Selbstentmachtung des Parlaments stünden gewichtige Gründe, „nicht nur negative historische Erfahrungen mit zu weit reichenden beziehungsweise in zu weitem Umfang aktualisierten exekutiven Rechtsetzungsbefugnissen zu Weimarer Zeiten“, sondern auch verfassungsrechtliche Anforderungen der Gewaltenteilung, der Demokratie und des Rechtsstaates.

Das Grundgesetz kennt keine Notstandsklauseln, die für den Fall eines Gesundheitsnotstands, etwa bei Pandemien, besondere Verordnungsbefugnisse für die Exekutive vorsehen oder Abweichungen von den Vorgaben für das Gesetzgebungsverfahren einschließlich der Delegation von Gesetzgebungsbefugnissen an die Exekutive gestatten“, erläutert Wollenschläger in seinem Dokument.

Derartige Krisen seien vielmehr im Rahmen der allgemeinen Verfassungsordnung zu bewältigen. Für die Erstellung eines Grundrechtskonformen Schutzkonzeptes sei ein hinreichender Spielraum notwendig.

Befristung der Maßnahmen und Konkretisierung ihrer Rangfolge gefordert

Der Fachmann empfiehlt dem Parlament eine „explizite Befristung“, zumindest bei schwerwiegenden Maßnahmen, die mit einer Evaluierungs- und Korrekturerfordernis verbunden werden könne.  Bezüglich der genannten Schwellenregelungen der Neuinfektionen je 100.000 Einwohner sei das Gesetz um weitere Parameter zu ergänzen, um eine Hierarchie bezogen auf die Schutzmaßnahmen zu bilden und mit den Schwellenwerten in Bezug zu setzen.

Zusätzlich rät er, eine Definition des Begriffs „epidemische Lage von nationaler Tragweite“ in die Gesetzesregelung aufzunehmen. Insoweit sei der Bundestag verpflichtet, kontinuierlich zu beobachten, ob die Voraussetzungen der Notlage vorliegen – nicht die Regierung.

Wollenschläger rät eindringlich, dass der Bundestag „mit höchstem Ernst bedenken [sollte], dass es mit der formellen Erledigung eines Gesetzesbeschlusses in Bezug auf die Corona-Situation nicht getan ist“. Es sei „Eigenrecht und Pflicht der Abgeordneten“ sich hinreichend zu informieren.

Hier eine Übersicht über die bereits vorliegenden Stellungnahmen:

• Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft (DLRG)
• Kassenärztliche Bundesvereinigung
• Deutscher Caritasverband
• Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung
• Bundesärztekammer
• Aktionsbündnis Patientensicherheit
• Einzelsachverständige Dr. Andrea Kießling
• GKV Spitzenverband
• Einzelsachverständige Prof. Dr. Anika Klafki
• Verband der Privaten Krankenversicherung
• Deutsche Krankenhausgesellschaft
• Einzelsachverständiger Prof. Dr. Hinnerk Wißmann
• Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände
• Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft
• Einzelsachverständiger Prof. Dr. Christoph Möllers
• Mehr Demokratie
• Deutscher Landkreistag
• Kassenärztliche Bundesvereinigung
• Akkreditierte Labore in der Medizin e.V.
• Einzelsachverständiger Dr. Michael Brenner
• Einzelsachverständiger Prof. Dr. Ferdinand Wollenschläger

Über den Gesetzentwurf soll am 18. November nach einstündiger Debatte im Bundestag entschieden werden.