EU und UN-Sicherheitsrat: Vetorecht im Fadenkreuz

In der Europäischen Union haben die Sanktionen, die im Zuge des militärischen Konflikts zwischen der Ukraine und Russland verhängt wurden, und besonders die Kontroverse um das Ölembargo dazu geführt, dass der Widerstand der Mitgliedstaaten gegen EU-Entscheidungen, die Einstimmigkeit erfordern, immer mehr umstritten ist.

Die skeptische Haltung Ungarns gegenüber dem Ölembargo hat zahlreiche Experten und Politiker, darunter den italienischen Ministerpräsidenten Mario Draghi, dazu veranlasst, die Einschränkung oder gar die Abschaffung der Vetomöglichkeit anzustreben.

Die „Idee“ ist nicht neu, denn bereits im Jahr 2021 sprach sich beispielsweise der ehemalige deutsche Außenminister Heiko Maas für die Abschaffung des Vetos in der EU-Außenpolitik aus. Damals nahm Maas diese Haltung im Zusammenhang mit der abweichenden Position Ungarns zum Konflikt zwischen Israel und der Hamas ein. 

Vetomächte im UN-Sicherheitsrat

Aber nicht nur in der Europäischen Union gibt es heftige Debatten über das Vetorecht. Seit dem Zweiten Weltkrieg ist der UN-Sicherheitsrat stark von der Opposition der „Vetomächte“ geprägt. Die Zahlen zeigen, dass sich die internationale politische Situation seit dem Ende des Kalten Krieges dramatisch verändert hat: In der zweiten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts hat eine der Vetomächte, China, nur dreimal von ihrem Veto Gebrauch gemacht, in den letzten circa zehn Jahren jedoch mehr als zehnmal. 

Noch deutlicher ist die Veränderung in Bezug auf Russland, das zwischen 1990 und 2010 nur sechsmal mit einer gemeinsamen Entschließung konfrontiert wurde. Seit 2010 hat die russische Führung jedoch mehr als 20 Mal ihr „Veto-Schwert“ angewendet.

Das Gleiche geschah nach dem Beginn der russischen Offensive im Februar 2022, womit das russische Veto eine multilaterale Einigung praktisch unmöglich machte. Der UN-Sicherheitsrat ist in erster Linie für die Aufrechterhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zuständig, aber seine fünf ständigen Mitglieder – die USA, Frankreich, China, das Vereinigte Königreich und Russland – haben ein Vetorecht bei der Annahme von Resolutionen.

Es lohnt sich zu vergleichen, warum die Vetosysteme im UN-Sicherheitsrat und in der Europäischen Union unterschiedlich sind und unterschiedliche Dinge repräsentieren und welche Auswirkungen die Vetosysteme auf die Zukunft Europas und der Welt haben könnten. 

„Die gemeinsame Ausübung der öffentlichen Gewalt“

Das Vetorecht und das Einstimmigkeitsprinzip haben eine lange Geschichte in der Politik- und Rechtsgeschichte, angefangen von der französischen Verfassung von 1791 bis hin zum politischen System der Vereinigten Staaten, in dem der Präsident innerhalb bestimmter Grenzen ein Veto gegen Entscheidungen des Kongresses einlegen kann (unter den amerikanischen Präsidenten war Grover Cleveland in diesem Bereich besonders aktiv).

Die Ursprünge des Vetorechts lassen sich bis in die republikanische Zeit des alten Rom zurückverfolgen. In dieser Zeit hatten die Magistrate die Institution der „Interzession“ („ius intercedendi“).

Dieses Amt brachte zum Ausdruck, dass die öffentliche Gewalt in der Republik von den Magistraten gemeinsam ausgeübt wurde. Selbst solche niederen Magistrate im alten Rom, wie die Quästoren, hatten das Interzessionsrecht. Die Angehörigen der unteren Klassen, die Plebejer, konnten sich nach langem Kampf das Recht erkämpfen, durch ihre eigenen Beamten, die Volkstribune (tribunus plebis), repräsentiert zu werden und im Namen der unteren Klassen – der „Kleineren und Schwächeren“ – ein Vetorecht gegen die Maßnahmen des Senats auszuüben. 

In der Geschichte der europäischen Nationalstaaten taucht der Begriff Veto erstmals im polnischen Verfassungsdenken auf. Alle Mitglieder des Sejm (polnische Legislative) – die Vertreter des Adels – hatten ein Vetorecht und konnten als einzige die gemeinsame Verabschiedung von Gesetzen verhindern. Die ideologische Grundlage dieses radikalen Konzepts war, dass alle polnischen Adligen gleich waren. Der ausländische Einfluss wurde jedoch durch Korruption verstärkt, und der Missbrauch der Sejm-Mitglieder führte später zur Schwächung der polnischen Zentralgewalt.

Viele Historiker verbinden die Einrichtung des polnischen „liberum veto“ mit der Tragödie der polnischen Geschichte, nämlich dem Erstarken des russischen Einflusses und der ersten Teilung Polens im Jahr 1772.

Das Vetosystem des Vorgängers der UNO, des Völkerbundes, ist ähnlich umstritten. Da fast alle Beschlüsse des Völkerbundes einstimmig gefasst werden mussten und einige der größeren Mitgliedsstaaten nur ihre eigenen Interessen im Auge hatten, blieb der Völkerbund eine gescheiterte Initiative (obwohl die Völkerbundregel, dass ein in einen Konflikt verwickelter Mitgliedsstaat nicht am Entscheidungsprozess teilnimmt, auch heute noch eine Leitregel für die UNO sein könnte).

Könnte die unglückliche Vetogeschichte Polens und des Völkerbundes eine Richtschnur für die Europäische Union sein?

Renaissance der Nationalstaaten vs. Rivalität der nuklearen Supermächte

Obwohl das institutionelle System und die Funktionsweise der Europäischen Union auf dem Grundsatz der Gleichheit der Staaten beruhen, ist das Vetosystem der EU viel mehr als das.

Es sollte nicht vergessen werden, dass der Vertrag von Lissabon auch den Schutz der nationalen Werte und der nationalen Identität sowie der grundlegenden politischen und verfassungsrechtlichen Strukturen und die Achtung der grundlegenden Funktionen der Mitgliedstaaten festschreibt. Die Rolle der Mitgliedstaaten in der Europäischen Union wurde im Übrigen vom deutschen Bundesverfassungsgericht in den sogenannten Maastricht- und Lissabon-Urteilen interpretiert.

Das deutsche Bundesverfassungsgericht entschied, dass die Mitgliedstaaten ihre Souveränität in der Europäischen Union nicht verloren haben und dass die Gründung der Union kein „nicht mehr steuerbarer Automatismus“ bedeutet. „Jeder der Staatsvölker ist der Ausgangspunkt für eine auf sich selbst bezogene Staatsgewalt“ – so das Verfassungsgericht in seinem Maastricht-Urteil. 

Seit den 1980er-Jahren wurde der Kreis der Beschlüsse, die einstimmig gefasst werden können, durch Änderungen schrittweise verringert, aber das Veto blieb ein zentrales Symbol des institutionellen Systems der Union.

Die Mitgliedstaaten sind die „Herren der Verträge“: Der Europäische Rat kann weiterhin in gewissen Fragen und Bereichen (z. B. der gemeinsamen Außenpolitik) nur einstimmig entscheiden. Im Wesentlichen bedeutet dies praktisch nach wie vor die „gemeinsame Ausübung der öffentlichen Gewalt“ durch die Mitgliedstaaten in diesen Schlüsselbereichen, wobei die „loyale Zusammenarbeit“ auch die „kleineren und schwächeren“ Mitgliedstaaten berücksichtigt. 

Dies ist ein grundlegend anderer Ansatz als die Haltung der „Vetomächte“ des UN-Sicherheitsrates, die im Gegensatz zu den ursprünglichen Werten der Europäischen Union die schiere und rohe Überlegenheit der atomaren Supermächte zum Ausdruck bringt. Und das ist der Punkt, um den es bei unserer gemeinsamen Zukunft geht: Einige Studien – wie z. B. von Organski und Kugler – wiesen schon vor Jahrzehnten darauf hin, dass Nuklearwaffen Atommächte zwar von einer direkten Konfrontation abhalten können, ihr Verhalten gegenüber kleineren Staaten aber eher von Zwang und Risikobereitschaft in Konflikten geprägt ist. 

Das Wohlergehen der Völker sichern – nur mit Vetorecht

Wenn unsere gemeinsame Zukunftsvision nicht in einem neuen Kalten Krieg und einer zunehmenden Übermacht von Atommächten bestehen soll, müssen die Identität und die vernünftige politische Ausrichtung kleinerer Nationalstaaten auf der internationalen und europäischen Bühne respektiert werden.

Die Beibehaltung eines zumindest knappen Vetorechts ist für die wahren Werte der Europäischen Union unerlässlich. Und wenn man dann noch bedenkt, dass das Hauptziel der Union gemäß dem Vertrag von Lissabon darin besteht, das Wohlergehen ihrer Völker zu sichern, ist es absolut akzeptabel, dass ein Mitgliedstaat die Idee eines Erdölembargos, das für die wirtschaftliche Lage der Völker Europas mehr als riskant ist, durch die Ausübung seines Vetorechts ablehnt. 

Soma Hegedős (Dunaújváros, 1985) ist Kolumnist und Rechtsanwalt mit Spezialisierung auf öffentliches Recht. Derzeit ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter des Donau-Instituts, einer Budapester Denkfabrik, und der Universität für den öffentlichen Dienst Ludovika, Budapest.