Glücksspielmonopole und Glücksspielstaatsvertrag – Die Zukunft von Casinos und Glücksspielen

76 Spielbanken sind in Deutschland gelistet, davon 28 Automaten-Casinos. 22 Spielbankgesellschaften unterhalten diese.Foto: YOSHIKAZU TSUNO/AFP/Getty Images

Heutzutage gibt es trotz der weiten Verbreitung von Casinos Vorbehalte gegenüber Glücksspielen. Besonders die Spielsucht ist eines der Themen, die Glücksspiel-Konzerne, Staaten und Gesundheitsdienste gleichermaßen beschäftigt. Vor allem seit der rasanten Verbreitung des Internets ist die weltweite Rechtslage für Glücksspiele so undurchsichtig wie nie zuvor. Der Markt ist wichtig für den Wirtschaftszweig der Unterhaltung, sorgt aber mit seinem unübersichtlichen Steuersystem nicht nur in Deutschland für Unmut.

1. Rechtslage in Deutschland und Österreich

1.1 Lizenzvergabe für Casinos

In Deutschland regelt jedes Bundesland für sich selbst, welche Lizenzen an welche Spielbanken zu verteilen sind. Wichtige Rahmenbedingungen sind:

– Die Überwachung durch Finanzbehörden

– Zutrittskontrollen durch Türsteher und Karteien

– Sperrsystem in ganz Deutschland für spielsuchtgefährdete Personen

In Deutschland bestand lange Zeit ein Monopol des Staates auf legale Glücksspiele. Dies begründete sich darin, dass die Länder Spieler vor den Gefahren der Glücksspiele schützen wollten, mit Hilfe der staatlichen Abläufe. Viele Anbieter und Konzerne kritisieren daran jedoch, dass der Staat und vor allem die Länder mit ihrer Monopolstellung den Markt beherrschen und keinen Wettbewerb privater Anbieter erlauben. 2008 gab es einen ersten Glücksspielstaatsvertrag, der einheitliche Länderregelungen vorsah und 2012 durch den Glücksspieländerungsstaatsvertrag abgelöst wurde. 

In Österreich sind 12 Casinolizenzen zu vergeben, die mit einem strengen Rechtekatalog bis 2014 nur der staatlichen Casinos Austria Gruppe zugeschrieben waren. Drei private Anbieter erhielten 2014 ebenfalls eine Konzession, da sie den hohen Gesetzanforderungen besser entsprachen. Der Rechtsstreit um das neue Gesetz ist noch nicht ausgestanden.

1.2 Konzessionen für Sportwetten

Durch die Änderung der Länderregeln erlaubten die Länder 20 Lizenzen für private Sportwettanbieter. Bislang gibt es bereits die dritte Vergabephase, nun mit nur noch 14 Teilnehmern, die überhaupt in Frage kommen. Private Anbieter befinden sich rechtlich gesehen oft in einer Grauzone, da einige Lizenzen aus der ehemaligen DDR auch heute noch gültig sind oder legale Lizenzen aus anderen Mitgliedsstaaten der EU vorhanden sind.

Inzwischen haben sich zehn Sportwettenanbieter zu einem Deutschen Sportwettenverband zusammengeschlossen, um auf die Missstände aufmerksam zu machen und die Lizenzierungen einzufordern. Sie halten die Zahl der 20 Lizenzen für zu gering angesetzt und verlangen Wettbewerbsfreiheit. 

In Österreich gelten Sportwetten als Geschicklichkeitsspiel und fallen nicht unter die Glücksspielmonopolregelung des Bundes. Wie in Deutschland regeln die Bundesländer die Verteilung von Lizenzen selbst, doch hier existiert die staatliche Österreichische Sportwetten GmbH neben privaten Anbietern gleichzeitig.

1.3 Lotto und Bingo

Private Wettanbieter sind in Deutschland für Lottospiele immer noch nicht möglich. Beim Spiel 6 aus 49 gehen 50 Prozent der Spieleinsätze als Gewinn an die Spielteilnehmer und die restlichen 50 Prozent als Lotteriesteuer und Konzessionsabgaben an die Länder. Diese sollen damit unter anderem gemeinnützige und soziale Projekte mitfinanzieren.

Bingo ist in öffentlichen Räumen wie Clubs oder Gaststätten nicht erlaubt, wenn das Spiel etwas kostet oder die Teilnahme von einer anderen Leistung wie Getränkekauf abhängt. Die Gewinne dürfen nicht beim Veranstalter verbleiben, sondern können zum Beispiel einem eingetragenen Verein oder gemeinnützigen Institutionen zu Gute kommen. Geht es um private Veranstaltungen ohne Geldeinsätze oder Geldgewinne, ist das Bingospiel erlaubt.

2012 unterband der Europäische Gerichtshof das österreichische Lotto-Monopol und folglich musste das Land die Konzessionen europaweit ausschreiben. In Österreich regeln die Bundesländer die Vergabe der Lizenzen, doch bisher konnten nur zwei private Anbieter das Glücksspielmonopol durchbrechen.

1.4 Sonderweg Schleswig-Holstein

Schleswig-Holstein unterschrieb den Glücksspieländerungsstaatsvertrag nicht und beschloss 2012 ein eigenes Gesetz für den Glücksspielmarkt. So gab es 26 Lizenzen für Sportwettenanbieter und 23 Lizenzen für Online-Casinospiele für einen Zeitraum von sechs Jahren. Obwohl ein Aufhebungsgesetz der neuen Regierung 2013 den Alleingang wieder rückgängig machte und auch Schleswig-Holstein dem Änderungsstaatsvertrag beitrat, bleiben die vergebenen Lizenzen für den gewählten Zeitraum gültig. Die rechtliche Lage bleibt weiterhin schwierig, vor allem da der Europäische Gerichtshof den Alleingang mit dem EU-Recht vereinbar befand.

2. Konzerne und ihr Einfluss

2.1 Spielautomaten: Novomatic und Gauselmann

Die österreichische Firma Novomatic verkauft ihre Automaten in die ganze Welt. Doch neben den Automaten und Spielhallen, setzt die Firma heute zusätzlich auf Sportwetten und besitzt Lizenzen für Spielbanken in Deutschland, Slowenien, Chile, Tschechien und in der Schweiz. Seit 2014 darf Novomatic auch in Österreich Casinos unterhalten. Mit mehr als 230.000 Glücksspielgeräten und einem jährlichen Umsatz von 3,5 Milliarden Euro ist der Konzern ein Gigant in der Glücksspiellandschaft. Das Unternehmen geht technisch mit der Zeit und nutzt die Gelegenheit für offene Lizenzen und die Macht des Onlinemarktes, um den eigenen Stand zu bekräftigen.

Die Gauselmann Gruppe ist den meisten durch die berühmten MERKUR-Sonnen, das Markenzeichen der Spielhallen, bekannt. Seit über 50 Jahren liefert der Konzern Unterhaltungsspielgeräte in die ganze Welt und unterhält 100.000 Automaten in Deutschland. Mit einem Umsatz von über 1,8 Milliarden Euro 2013 ist der Konzern ein Gigant im Glücksspielbereich. Doch auch im Online-Bereich, bei Sportwetten und Gewinnspielen ist die Gauselmann Gruppe involviert, besitzt zum Beispiel Lizenzen für Sportwetten von Schleswig-Holstein. Darüber hinaus sind Lizenzen für Spielbanken in Deutschland und Österreich genehmigt. 

2.2 Sportwetten: bet365 und bwin

Schleswig-Holstein vergab eine Lizenz für bet365 als Online-Sportwettenanbieter. Das Unternehmen wurde 1974 in England gegründet und ist mit zehn Millionen Kunden einer der führenden Sportwettenanbieter in England, Spanien, Gibraltar und Italien. Bwin konnte sich ebenfalls eine Lizenz aus Schleswig-Holstein sichern. Mit Sitz in Gibraltar, das als Steueroase gilt, konnte das Unternehmen seine Online-Dienste weiter ausbauen. Mehr als sieben Millionen Deutsche sind Kunden des ursprünglich österreichischen Unternehmens. Anbieter der europäischen Union können sich auf die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes berufen, die Online-Sportwetten für europarechtskonform halten.

2.3 Der Lotto- und Totoblock

In Deutschland ist und bleibt das Monopol auf Lotto-Spiele beim Staat. 2013 machte der Block, der sich aus den Landesgesellschaften zusammensetzt, rund sieben Milliarden Euro Umsatz.

Die führenden Produkte des Blockes sind:

– Lotto

– ODDSET (Sportwetten)

– Toto (Sportwetten)

– GlücksSpirale

– KENO

Das Unternehmen selbst kritisiert die Liberalisierung des Marktes und die Vorschläge der EU-Kommission, die zu wenig Hilfe bei illegalen Glücksspielen im Internet leisten würden.

Foto: Grafik von http://www.zahlendatenfakten.de/statistiken/item/studie-lottospieler.html

Der Staat erhält jährlich rund 1,5 Milliarden Euro Steuereinnahmen aus dem Lotteriewesen. 23 Prozent des Gesamtaufkommens der Lottogelder geben die Gesellschaften als Konzessionsabgaben wieder ab. Dies sind zweckgebundene Gelder und unterstützen das Gemeinwohl, wie Sportstätten oder Umweltprojekte.

2.4 Casinos Austria International

Das staatliche Unternehmen unterhält zwölf Casinos in Österreich. Der Umsatz lag 2013 bei über 3,5 Milliarden Euro. 2014 vergab Österreich zwei Casino-Lizenzen an private Anbieter. 

Casinos Austria International machte wegen Geldwäschevorwürfen deutliche Verluste, bietet jedoch weiterhin 35 Casinos und Spielotheken in vierzehn Ländern an. Darüber hinaus besitzt es Online-Spieleplattformen und beliebte Video-Lottery-Terminal-Outlets. Insgesamt erhielt das Finanzministerium 530 Millionen Euro über Steuern und Abgaben, die wie in Deutschland für das Gemeinwohl einzusetzen sind. 

2.5 Spielbanken Deutschland

76 Spielbanken sind in Deutschland gelistet, davon 28 Automaten-Casinos. 22 Spielbankgesellschaften unterhalten diese. Über 290 Millionen Euro gingen als Steuern und Abgaben an das Finanzministerium.

Foto: Grafik von https://gluecksspiel.uni-hohenheim.de/

Viele Casinos kämpfen durch den Boom der Online Casinos um ihre Kunden. Ein weiteres Problem sind strenge Rauchverbote, welche Stammspieler abhalten, die Spielbanken aufzusuchen. Durch die geänderten Vorgaben sehen viele Casinos weitere Verluste auf sich zu kommen. Eine Studie der Universität Hamburg bestätigt jedoch, dass die vorgesehenen Spielsperren nützlich sind und helfen, Spielsucht zu bekämpfen. 

3. Online-Casinos

3.1 Rechtslage

Online Glücksspiele wie Poker, Roulette und Co. verbot die deutsche Gesetzgebung 2009, da der Anstieg der Anbieter stark gewachsen war. 2012 änderte sich dies, denn mit dem neuen Gesetz gibt es zumindest Konzessionen für Online Sportwetten und Online Lotto. Dies gilt jedoch nur für kontrollierte und staatlich geprüfte Unternehmen. 20 Lizenzen für weitere Online-Anbieter sollen ebenfalls möglich sein, sind jedoch noch nicht durchgesetzt. Online Glücksspiel mit Geldeinsatz ist in Deutschland weiterhin verboten, es existiert eine rechtliche Grauzone, wenn Anbieter ihren Sitz im Ausland haben, aber in Deutschland ihre Dienste anbieten.

3.2 Entscheidungen der Europäischen Union

Die EU will den Glücksspielmarkt kontrollieren und gleichzeitig den Wettbewerb so frei wie möglich gestalten. Die EU-Kommission empfiehlt verantwortungsvolle Werbung, Schutz von Kindern und Jugendlichen und größere Kontrollen für den Spieler. Der Europäische Gerichtshof entschied, dass Schleswig-Holsteins Alleingang nicht das Online Spieleverbot der anderen Länder infrage stellte. Einige Länder erhielten Abmahnungen der EU-Kommission und müssen ihre Glücksspielgesetzgebungen überarbeiten. Die EU kritisiert die Einschränkung der Freiheit der Bürger, legale Dienstleistungen aus anderen EU-Ländern annehmen zu können. 20 weitere Länder besitzen Online-Glücksspielgesetze, die nicht mit EU-Recht konform gehen, unter anderem Deutschland. 

3.3 Umstrittene Aspekte

Wichtigstes Argument aller Länder ist der Schutz von Spielern im Glücksspielmarkt. Besonders illegale Anbieter könnten große finanzielle Schäden verursachen und Abhängigkeiten fördern. Mit der staatlichen Kontrolle sei die Spielsucht-Prävention laut Regierungsvertretern besser möglich. Doch damit die Wettbewerbsfähigkeit nicht eingeschränkt ist, dürfen laut EU-Recht die Staaten kein Monopol über Glücksspiele besitzen. Dieser strittige Punkt ist bis heute nicht ausreichend geklärt, denn viele staatliche Anbieter fürchten um ihre Umsätze, aber auch um unzureichende Kontrollen bei der Liberalisierung des Marktes.

3.4 Weltweite Regelungen

In den USA regeln die Gaming Control Boards, Kontrollbehörden, die Einhaltung der Gesetze. Die Bundesstaaten sind jeweils für ihre Gebiete zuständig. 2006 verbot die USA Online Glücksspiele, das 2011 als legales Gesetz Einzug hielt. Doch je nach Bundesstaat sind Ausnahmeregelungen möglich, wie bereits in Nevada, New Jersey und Delaware.

In China ist Glücksspiel nur in der Sonderverwaltungszone Macau erlaubt. Online Casinos sind verboten, jedoch gibt es einige Grauzonen im Sportwettenbereich. Mexiko will sich an New Jersey orientieren und Online Lizenzen an die Casinos vergeben, die bereits herkömmliche Glücksspiele anbieten.

4. Zukunft der Glücksspiele

4.1 Gewinnerzielung versus Kontrolle

Der Europäische Gerichtshof kritisiert, dass in Deutschland die Suchtgefahr nicht bei allen Spielarten systematisch bekämpft werde und zu viel Werbung für Glücksspiel geschaltet sei. In Deutschland gibt es 264.000 Personen, die als pathologische Spieler gelten, also spielsüchtig sind. Weitere 275.00 Personen betreiben problematisches Glücksspiel. Die Gesetze müssen also Wettbewerbsfähigkeit des Marktes gewährleisten, aber gleichzeitig für ausreichenden Schutz der Spieler sorgen. Das ist bis heute noch nicht vollständig durchgesetzt. Eine Tendenz zur Öffnung der Märkte besteht jedoch, vor allem im internationalen Bereich.

4.2 Verlagerung ins Internet

Die Online-Märkte steigen immer weiter an. Vor dem Verbot nahmen Online Casinos über 800 Millionen Euro ein, vor allem Wetten und Poker waren sehr beliebt.

Foto: Grafik von http://www.etc-lowtax.net/download/gmstudie.pdf

Durch die neue Gesetzgebung wird sich die Anzahl vergrößern und wenn die EU weitere Gesetzänderungen verlangt, gibt es in naher Zukunft eine deutliche Öffnung des Marktes. Eine Kontrolle und Lizensierung der Online Casinos wird viel Zeit in Anspruch nehmen. 

4.3 Finanzielle Probleme der Bundesländer

2010 schrieben staatliche Glücksspieleinrichtungen zum ersten Mal rote Zahlen. Durch den Weggang vieler Spieler zu Online Angeboten, Wettbüros und ausländischen Anbietern, zieht es immer weniger Personen in die Spielbanken der Bundesländer. 

Die staatlichen Spielbanken Bayerns erhielten 2011 deutliche Verluste im Umsatz, was zum Teil mit Zuschüssen aus dem Finanzministerium ausgeglichen wurde. Nur zwei der neun Spielbanken machten Gewinn, auch in Nordrhein-Westfalen und Berlin sind die Zahlen seit Jahren rückläufig. Deshalb wollen die Verantwortlichen die Konkurrenz der Spielhallen und des Internets weiter reguliert sehen.

4.4 Prävention von Spielsucht

Staatlich lizensierte Einrichtungen müssen strenge Richtlinien erfüllen, wie zum Beispiel durch das Sperrsystem gefährdeter Spieler. Die Glücksspielabgabe müssen die Bundesländer ebenfalls zur Finanzierung der Suchtprävention und Suchtforschung nutzen. Die Lizenzen fordern aktive Suchtprävention ein, doch immer mehr junge Menschen gehören zu der gefährdeten Gruppe. Für Spielhallen gibt es noch kein Sperrsystem, obwohl fast 80 Prozent der Spielsüchtigen spielautomatensüchtig sind. Die aktuellen Maßnahmen gehen Verbraucherschützern noch nicht weit genug.

5. Fazit

Der Glücksspieländerungsstaatsvertrag hat den Glücksspielmarkt nur bedingt verändert. Dadurch, dass Schleswig-Holstein den Vertrag ebenfalls angenommen hat, befürchten viele privaten Anbieter ein weiter bestehendes Monopol der Glücksspiele. Trotz einigen Lockerungen im Sportwettenbereich bleibt der Online-Markt nicht reguliert. Die Suchtprävention kann nur dort erfolgreich sein, wo die Kontrolle transparent gestaltet ist. Dies ist bei Glücksspielautomaten oder im Internet bisher noch nicht erfolgt. Das EU-Recht ist darüber hinaus noch nicht überall durchgesetzt und viele Länder wollen an den eigenen Regeln festhalten. Die EU fordert, dass der Schutz der Spieler im Vordergrund stehen muss, besonders in Hinblick auf Kinder und Jugendliche. Der Glücksspielmarkt in Deutschland generiert pro Jahr 32 Milliarden Euro, der Staat erhält 1,7 Milliarden Abgaben und Steuern. Es wird also noch einige Umstrukturierungen brauchen, bis sowohl die Unternehmen, als auch die Verbraucherschützer und Spieler zufrieden gestellt sind.

Quellen:

http://www.rp-online.de/panorama/deutschland/neue-regeln-fuers-gluecksspiel-in-deutschland-aid-1.2892467

http://www.wiwo.de/finanzen/steuern-recht/gluecksspiel-schleswig-holstein-beendet-seinen-alleingang-/7681320.html

http://www.faz.net/aktuell/rhein-main/wirtschaft/die-neue-offenheit-der-sportwetten-anbieter-13051819.html

http://www.casinoverdiener.com/novoline/novomatic.php

http://www.spiel-sucht.info/cms/zahlen-zur-gluckspielsucht/

http://www.etc-lowtax.net/download/gmstudie.pdf

http://www.bwl.uni-hamburg.de/de/irdw/dokumente/publikationen/evaluierung-von-sperrsystemen-in-spielbanken.pdf

https://gluecksspiel.uni-hohenheim.de/

http://www.zahlendatenfakten.de/statistiken/item/studie-lottospieler.html

(red)